农业生产要素的配置决定着农业振兴的 前途和农民的归宿

　　本网山西讯:(魏利霞 投稿人：睢发生) 乡村振兴是实现中华民族伟大复兴的中国梦的重要组成部分。乡村振兴的本质是乡村先进生产力发展、农业振兴、农民幸福。乡村先进生产力发展是基础，农业振兴是前途，农民幸福是归宿。农业振兴和农民幸福必须也只能建立在乡村先进生产力发展的基础之上，否则，农业振兴和农民幸福就是无根之木、无源之水。

　　农业振兴是乡村振兴的核心内容和必经前途，农业振兴承接乡村先进生产力发展的要求，为农民幸福提供必要的物质条件。农民幸福是乡村振兴的出发点和应有归宿，农民幸福是中国梦本质的出发点和落脚点“人民幸福”的重要组成部分。

　　农业振兴的基础是农业生产要素优化配置，错位地生产要素配置是无法实现农业振兴的。

　　农村劳动力、农村土地、农耕文化、农业技术和农业资金共同构成了现代农业的生产要素。特别是劳动力、土地和文化三者的配置不能错位，前三者错位了，后面的技术和资金就无法落在其应该落实的位置上。

一、农业劳动力的流出、错位、断代过程

　　我国改革开放四十余年，是一个农村重要生产要素向城市流动的过程。特别是农村精壮劳动力、农业资金和城市近郊农村土地，向城市的流动率达到了足以摧毁农业生产要素科学配置的基础。

　　从上世纪八十年代中后期农村富余劳动力向城市转移开始，到现在农民子女大学化、高职化、城市化，不仅掏空了农村的精壮劳动力，也带走了可以发展农业农村的资金，并且迟滞了中国特色社会主义新农耕文化的形成。

　　农村劳动力和资金向城市迁徙的原因虽然是复杂的，但不同间断都有明显的特征。这些不同的特征都反映着不同时期的社会发展矛盾。

　　(1)责任田时期。责任田是农村第一轮土地承包经营的统称，一直延续到二十世纪末。责任田以突出农民责任为主轴，与改善农民生活和增加农民自主权相辅相成。当时，多数农村将土地分为口粮田和劳包田分别承包给本集体的农户，就是对农民的集体责任分户具体化，口粮田的第一责任是由农户自行在其田土上解决口粮，集体不再承担责任;劳包田的第一责任是负责向国家交售公粮定额和余粮配额;口粮田和劳包田的第二责任相同，就是以承包时核定的产量分摊国家农业税和集体提留。

　　这个时期，农业技术是相对落后的，正处于从牛耕到机耕的过渡时期。种地农民的负担是最重的，农田荒芜现象是最少的，乡村干部的工作是最繁重、最具体、最实际的。

　　这一时期的主要特征是农村富余劳动力向城市转移，农民工所得劳动报酬反向流回农村，缓减了城市建设缺工与农村劳动力富余的矛盾。

　　①农民负担除交公粮交余粮外，主要由农业税、集体提留和义务工构成。集体提留包括的内容非常宽泛，主要有村集体办公费用、村干部补贴、军烈属优抚、五保户供养、计划生育补贴和乡村办学经费，乡村办学经费是最大的一块。国税和提留相加，普遍突破了农民种地纯收入的20%，高的接近30%。义务工承担着水利设施修建、乡村道路修护和村容村貌维护等公益劳动。

　　②种粮农民负担虽重，但土地荒芜现象很少，其根本原因是土地功能责任、农户承包责任和村干部工作责任都同时落到了实处，保证了农村集体在社会主义体制的轨道上正常运行。这个时期正是农村富余劳动力开始向城市劳动力市场转移时期，也是“四属户”(即国家干部家属、国营工人家属、公办教职员工家属和现役军队干部家属在农村的户属)“农转非”(即农村户口转为城市户口)的集中时期。农村劳动力和户口的流动促使了责任田的流转，这个时期的土地流转过程表面看流转的是土地，实质上流转的是土地上附带的责任和利益。这些附带责任和利益，关系着村集体的生存和运转，村干部会尽全力保证这些土地附带责任和利益的落实。有时在无奈情况下，不惜对不交提留国税的在村农户撤回劳包田重新发包，对那些户在人不在村、不交提留国税又荒芜土地的名义农户，村干部在无法联系其本人协商处理意见时，会将其土地全部收回重新发包。这种土地附带责任和利益的落实阻止了土地被荒芜的现象。

　　③这一时期，乡村干部的工作是最繁重、最具体、最实际的。当时人们把村干部的工作分为“三硬三软”，“三硬”即“催粮”(催收公粮)“收税”(收取提留国税)“割肚皮”(妇女计划生育)，“三软”即“和乡亲”(用和的态度化解因“三硬”与乡亲产生的矛盾)“敬父老”(以尊敬的姿态求得父老的谅解)“哄上级”(以“哄”而不是“骗”的方式抵制上级脱离实际的要求和指导)。这一时期，村干部的待遇是相当低的，以笔者所在县域为例，村支书和村主任的年补贴分为三个阶段，第一阶段为300元/年，第二阶段为360元/年，第三阶段为600元/年。设副职的大村，副职的补贴是正职的50%。这个时期的村干部，不仅是本村社的精英，还是农村共产党员中的先进党员，并且还是具有浓厚乡土感情的人。否则，他就无法带领村民顺利完成农村土地和种地农民对国家和社会应尽的义务。

　　(2)土地附带责任和利益混沌时期。这一时期从2001年开始，到2012年的十二年间，农村土地负面特征表现的非常明显。土地附带责任的虚化导致部分土地荒芜，优质土地资源的潜在利益吸引资本介入导致优质农田改变土地使用性质，片面强调经济农业导致粮田变“果林”、变“大棚”。

　　这一时期的主要特征是土地附带责任虚化和土地利益固化，种地农户土地资源不足与非种地农户土地荒芜是这一时期的主要矛盾。

　　①土地附带责任的虚化和农村劳动力减少是导致部分土地荒芜的根本原因。上世纪末期国家取消公粮制度，2000年国家开始全面免征农业税，随后又以转移支付代替集体提留，农村土地附带的强制性责任彻底消失，中国农村土地的传统性义务责任进入了虚化阶段。这虽然是对种地农民实实在在优惠，但农民对土地的功能价值认识出现了混沌。因为即使是种地农民不交粮纳税，也不能为农村留住年轻的精壮劳动力，更不能从根本上改变种地农户缺地的局面。

　　②种地补贴固化了土地利益。2002起，国家为鼓励农民种粮，实施了农作物良种补贴、种粮农民直接补贴、农资综合补贴，开启了国家直接补贴农民的政策安排。2016年，国家又进行了“三补合一”改革，将原来的三种补贴调整合并为“农业支持保护补贴”，农业支持保护补贴又分为“耕地地力保护和农业适度规模经营补贴”。其中，“耕地地力保护补贴”是直接补贴到拥有第二轮耕地承包权的农户。虽然各地的补贴标准有所差异(笔者所在县域是每年67元/亩)，但全国拥有耕地承包权的农户都得到了补贴利益。土地补贴利益随着土地承包权固化。

　　③资本进入农业农村是双刃剑。2010年前后，是农村土地荒芜的高峰时期，也是资本乘虚而入时期。这一时期进入农业农村的资本主要有国家金融资本、公司资本和社会个人资本。

　　国家金融资本主要承担的是政策引导项目，比如全国普建蔬菜大棚。这一项目的正面效果是主要的，它既保障了蔬菜市场的供给，也增加了农民的收入。但也存在一定的负面影响，数量过量或低质量的大棚没有得到充分利用，反而造成土地浪费和国有金融贷款不能收回，进而影响农业可持续发展。

　　公司资本是乘土地资源廉价和基层政府行政权滥用之机进入农村收割廉价资源。他们经营的名义项目主要是旅游开发、度假村建设和生态农业示范，有时是这三个名目合并使用，有时是选择一个能顺应政策的名目使用。公司资本进入农业农村弊大于利：首先，公司资本看准的是农村的优质土地资源，追求的是利益最大化，用各种手段侵害农民利益的现象很难避免。其次，他们都是由乡村的上级主要领导介绍或者引进的，并且由乡村主要领导负责帮助具体操作，很容易产生腐败。再次，他们会伙同乡村干部误导群众对土地价值和土地权利的认识，甚至用利诱、威胁及强制方法迫使农户交出土地，然后再将土地由资本长期非法控制，资本所有者从根本上侵害农民利益和冲击国家的土地法律制度。

　　这里的社会个人资本是指农村本集体成员以外的个人资本。这种个人资本多数是伴随着优质劳动力同时进入，其与相关农户通过自愿协商进行合法的土地经营权租赁，虽然资本微小，但对提高土地生产率、增加农业产值具有促进和带动作用，是农业生产的积极因素。但也有一种例外，那就是外来个人资本通过与村干部私下交易，以低价承包集体果林地或者机动地，既不符合农村土地承包的主体资格，又侵犯村集体经济利益和村民民主决策权利，这也是农村基层可见的腐败现象。

　　(3)农业生产要素配置严重失调时期。这一时期从2012年左右开始，到现在仍有持续发展迹象。这一时期的主要特征是：农业劳动力严重老龄化，土地潜能发挥受到土地承包机制制约，农业积累大部分流向城市房地产市场，土地利益分配老农养老功能突出。这一时期农业的主要矛盾是农业先进生产力的发展与落后的土地承包机制之间的矛盾。

　　①农业劳动力严重老龄化和他们拥有的土地承包经营权是农业土地优化配置的最大障碍。虽然农业机械化的实现和化学除草的推广为高龄农民种地提供了可能性，但老年人的增产欲望和增产需求普遍减退，更不具有长期经营土地能力和愿望，他们在现有养老体制和土地承包经营机制双重作用下，又最不愿意退出土地承包经营机制，这就最大的阻碍了农村土地资源的优化配置。

　　②老年农民不愿退出土地承包经营体制的主要原因有二：一是现实土地利益的分配对他们养老起着决定性作用，此外再没有让他们放心的养老制度安排，二是其死后丧葬用地的不确定风险不能排除。大家都知道，农民的社会养老保险是象征性的，60周岁以上的每人每月只有100多元;子女养老既存在经济上的障碍，也存在城乡养老伦理冲突的现实;只有土地养老既符合传统农耕养老文化，又有现实的可操作性。所以，很多七旬老人还在勉强经营土地，即使是他们无力自己经营，也最愿意以每亩150-300元租价、不定期的出租给自己信得过农户种粮，不愿以2-3倍的租价出租给长租期的外来资本。这虽然在一定程度上减弱了土地养老功能，但从根本上化解了死后丧葬用地的风险(笔者见过一个第一轮土地承包期内退出承包地的农户，需要15平米的土地用于丧葬，出2万元的地价没有与相关承包人谈下，最后只能葬于亲戚的承包地内)。社会应该理解和尊重老农的利益保护思想及风险规避意识。

　　③精壮劳动力不愿种地的根本原因是没有足够的土地资源养活其家庭。人们常说种地收入低、种地苦等，笔者认为这是脱离客观条件的伪命题。就以笔者居住的村庄的两个精壮农户为例，就足以说明种地收入与土地资源的关系。笔者居住的村庄位于北纬40度7分至40度10分之间、东经114度1分两侧，高程为海拔1021-989米，是典型的黄土丘陵缓坡地形;年平均降水量400毫米左右，年无霜期125天左右，属于半干旱、轻霜冻地区;土质粗糙，土壤中有大量的风化不完全的沙粒和岩石碎块，土地质量4-6级。全村有近1.2万亩土地，3000口户籍人口，户籍农户1000余户，人均土地近4亩，户均土地近12亩。第二轮土地承包户约600余户，户均耕地约19亩，土地最少的承包户为3.3亩，土地最多的承包户可达35亩以上。1978-1980年全村粮田平均亩产140斤，其中玉米平均亩产600斤，最高可达800斤，谷子、黍子、高粱平均亩产80斤，最高可达120斤，绿豆平均亩产30斤，最高可达50斤。2021-2023年，粮田面积约9000亩，玉米平均亩产达1800斤，最高可达2000斤，平均亩产是农户第一轮承包土地前的3倍;谷子、黍子、高粱平均亩产达600斤，谷子最高可达1000斤，高粱最高可达1200斤，平均亩产是农户承包土地前的7.5倍;绿豆平均亩产达200斤，最高可达300斤，平均亩产是农户承包土地前的6.7倍.在介绍具体案例前，先铺垫以上内容，是为了让读者了解案例所在地的自然条件、农业资源以及农村40余年的农业发展成就和可预见的发展潜力。以下接着介绍案例中的两个农户的简明情况：A例，男劳力46岁，年农业劳动8个月;女劳力约小于男劳力2-3岁，年农业劳动约30天;自家有35马力拖拉机一台及相关配套机具，自家承包土地20余亩;从其他农户租赁土地近80亩，地块最小的3亩，最大的10亩，每亩租金平均150元，土地分布于村域内各个不同方向，绝大多数地块不具有灌溉条件，以种植杂粮为主。年产粮食可以达到6万斤左右，毛收入达12--13万元，每年农业支出5万元左右，农业纯收入7--8万元。 B例，男劳力53岁，年农业劳动8个月(其中7个月服务自家，另1个月有偿服务其他农户);女劳力51岁，年农业劳动约30天;自家有120马力拖拉机一台及相关配套机具，自家承包土地20余亩;从其他农户租赁了100亩质量不算很好、但具有灌溉条件、并且基本形成了连片的土地，每亩年租金300元，专门种植玉米。年产杂粮1.1万斤左右，年产玉米16--18万斤，年粮食毛收入在20万元以上，农业支出9万元左右，自家种地纯收入可达11万元以上。以上两个案例都指向一个道理，即种地不是不挣钱，而是因为农户可以经营的土地资源不足，并且因为土地少而自家没有配备农机具，这样的农户一年干30--40天农活，其中5天还是陪着别人的农机转，怎能挣钱呢?所以，精壮劳力不愿种地的根本原因是没有足够的土地养活其家庭。

　　④农村精壮劳动力的收入全部流向了教育和城市房地产。从本世纪开始，农民对培养子女接受高等教育几乎到了疯狂的地步。原因很简单，他们不害怕农业劳动辛苦，也不害怕农民工的劳动辛苦，最害怕的是子女将来同自己、及自己的父辈那样没有社会保障，特别是老无所养。因为他们都亲眼目睹过主要依靠子女养老的尴尬情景，所以就不惜一切代价培养子女脱离农村。即使子女不能通过接受高等教育在城市就业，也要想办法学一技之长在城市立足。子女教育投资结束之时，就是积蓄财力为儿子城市买房之日。农业农村资金的逆向流动，导致了农民断代。

二、农业生产要素重新优化配置面临的阻力

　　人们如果脱离职业歧视和狭隘个人利益导向的思维，站在国家粮食安全和保障国内农副产品供应的高度去了解、分析、评估农业生产要素配置的现实情况，都会产生一定的危机感。当然，这些危机感会引发出多种多样的改革设想。但是，在现行土地法律制度和利益分配模式下，任何一种改革设想都有很难克服的阻力。

　　阻碍农业生产要素的阻力非常复杂，有法律和政策与农业发展不相适应的实际问题，也有农民对土地利益分配要求公正的矛盾，还有来自非法侵占农民土地的既得利益者的抗拒。

　　(1) 现行有关农村土地的法律有《中华人民共和国土地管理法》(以下简称：土地管理法)《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国乡村振兴促进法》和《中华人民共和国耕地占用税法》。现行全国性的农村土地政策主要有十九大提出的在原来土地承包基础上再延长30年、十九大以来历年的中央一号文件、2021年以来国务院相关部委对人大代表和政协委员提案的答复函。相关法律与相关政策的不能无缝衔接、以及法律和政策的某些条文不能适应农业发展的实际问题，都是农业生产要素优化配置的阻力。

　　法律的属性除阶级性、正义性、秩序性、稳定性等积极属性以外，还有滞后性、保守性这样的消极属性。政策除引导性、指导性、及时性、灵活性等一般属性以外，还有前瞻性、探索性这样的特殊属性。农业发展除生产性、创造性、贡献性等利他属性以外，还有生活性、逐利性这样的利己属性。

　　法律的积极属性和政策的一般属性与农业发展的利他属性，三者之间一般不存在冲突或者不相适应情况。但是，法律的消极属性与政策的特殊属性很容易产生冲突性矛盾，这种矛盾既伤害法律的权威性，也伤害政策的正当性，最终导致法律施行不畅，政策落地不实。法律施行不畅、政策落地不实，一旦与农业发展的利己性交织在一起，就会出现观念混乱、利益纷争、是非难辨的局面，这是农业生产要素优化配置的第一阻力。

　　(2)农民对土地利益分配要求公正的矛盾是二十一世纪产生的新矛盾。农户对土地利益的诉求虽然非常复杂，但可以归纳为三种类型：一是人多地少的中青年农户，他们是站在现实的、平均主义的立场诉求利益，反对在第二轮土地承包经营权期满后再延续30年。他们认为，都是同一集体经济组织的成员，他们家的土地权益明显低于老年人家庭是不公平的，应该按现有人口重新调整土地。二是地多人少的老年人农户，他们是站在历史的、贡献差别主义的立场诉求利益，拥护二轮承包期满后再延续30年。他们认为，在上世纪的最后二十年内，他们处于年轻力壮时期，他们所承包的每一寸土地，都承担了公粮、国税和集体提留义务，为国家和集体做出了贡献，现在他们老了，拿些“地补”和“地租”支撑养老费用是合情合理并且合法的。三是集体土地被外来资本非法承包或者无偿使用的，多数本集体农户都期望从那些土地上以一定形式分得一份土地利益。以上三类诉求虽然都是站在自身利益的立场上发出的，但都具有其合理性和正义性。正是因为其具有合理性和正义性，才能成为农业生产要素优化配置的重要阻力。

　　(3)非法侵占农民土地的现象虽然不普遍，但对法律的践踏和农民的伤害是非常严重的。如果进行农业生产要素优化配置，那些既得利益者的抗拒绝对是顽固性阻力，这是资本的劣根性决定的。

三、在维护法律稳定性和政策衔接性的原则下

综合运用政策工具优化农业生产要素配置

　　上文不厌其烦地累述不只是为了说明目前农业生产要素配置存在问题和矛盾，更是为了说明这些问题是可以解决、矛盾是可以化解的。因为国家在维护法律的相对稳定性和政策的前后衔接性的原则下，综合运用政策工具，进行农业生产要素优化配置，不仅可以解决农村土地由谁种、怎么种的问题，同时可以化解老年农民如何养老的矛盾，进而为乡村振兴开辟以农民为根本、以农业为主业、以保障国家粮食安全和农产品市场供应基本平衡为目标的发展路径。

　　在笔者看来，国家在现有法律框架下可以或者应该综合运用的政策工具有：国家改革“农业支持保护补贴”，即取消“支持耕地地力保护补贴和农业适度规模经营补贴”，将这项资金改作为老农土地养老金的一个组成部分;农村集体经济组织的成员获取农村集体土地承包经营权时，应该采取有偿取得方式，此项收益必须全额纳入老农土地养老金的组成;为自愿退出承包经营权的老农建立土地养老金制度和丧葬用地保障制度，消除老农退地后的养老之忧和丧葬用地风险;善意的、悯农的、利国的、符合农村实际并且符合农耕文化的解释或者修改《土地管理法》第六十二条的规定，在充分发挥农村宅基地的生活功能的基础上，激活其生产功能、生态功能和文化功能;禁止非农资本直接操控农村土地，保证新时代中国特色社会主义在农业农村中的本质不被改变。

　　(1)国家改革“农业支持保护补贴”，即取消“支持耕地地力保护补贴和农业适度规模经营补贴”用于老农养老金组成是不会影响农业生产发展和社会公平正义的。因为近年的现实已经告诉我们，种地农民的种地积极性不是来源于土地补贴，而是来源于土地的生产功能和产品交易价值。那些种地能力强又缺少土地的农户，在不享受土地补贴，还要支付一定的租金租赁别人家土地种粮，这就足以说明“农业支持保护补贴”在促进农民种粮积极性上没有作用。至于补贴中的“农业适度规模经营补贴”更是不需要的，一是因为农业能否达到适度规模经营不取决于补贴，而是取决于适度标准认定的科学性和生产要素配置的合理性;二是一般农户根本拿不到这种补贴，99%以上的农户不知道有这种补贴，拿到这种补贴的主体多为资本控制土地的主体，这种补贴对于农村集体土地所有制和本集体农户承包经营权是不利的。

　　①因为全国各地直接向农户发放的“耕地地力保护补贴”并不一致，就笔者了解的情况而言，可能每亩每年补贴在40-170元之间。笔者查到的资料显示：2024年甘肃宕昌县为46.96元/亩，2018年黑龙江省71.78元/亩、安徽含山县为91.55元/亩、北京平谷区为100元/亩，2017年海南省级补贴为141.23元/亩、该省文昌市的实际补贴为168.40元/亩。根据以上数据估算，全国18亿亩耕地的“耕地地力保护补贴”可能能够达到1600--1700亿元。“农业适度规模经营补贴”如果按占“农业支持保护补贴”的20%估算，可以达到400亿元。也就是说，国家每年的“农业支持保护补贴”总额可能达到2000亿元以上。国家可以将这笔款项纳入老农养老基金。

　　②现行的农业支持保护补贴所起到的实际作用是对土地承包权利益的强化和对资本农业的鼓励，并不能激励一般职业农户的生产积极性。因为一般职业农户缺乏地是土地资源，他们租赁别人承包的土地，不仅得不到补贴，还需要支付相当于补贴3-6倍的租金。因此，取消农业支持保护补贴对一般的职业农户不产生消极影响。

　　(2)农村集体经济组织成员取得集体土地承包经营权，应该遵循自愿、公平、适度、有偿、有利于发展生产和实现分配正义的原则。只有遵循这些原则，才有可能稳定承包权和经营权的统一。只有承包权和经营权在统一的基础上相对稳定，耕地地力保护才可成为农民的自觉行为，才有可能从一般的职业农户中产生现代职业农民，国家粮食安全和国内农产品市场供给平衡的系数才会稳步提升。

　　①承包农村集体土地，集体经济组织成员的资格认定是应该先行的程序，这主要是为了防止资本掠夺农民赖以生存的土地和城镇有稳定工作的人员与农民争夺土地。农村集体经济组织成员的资格认定标准的制定权应该属于全国人大及其常委会的立法权，但笔者还是在这里提出一些个人看法，即同时满足以下条件：户籍登记在本村委会辖区、年满18周岁、非在校学生、无城镇职工社会保险。这是因为从2000年以后，有很多从农村出去的人户籍仍然留在原籍，其实在城市有稳定工作，并且享有“五险一金”或者“三险一金”的社会保障，他们对村集体没有直接贡献，实际也不需要农村土地养家糊口。

　　②自愿与公平是农村土地与劳动力优化配置和改革承包形式的两个相辅相成的原则。自愿是指农民在清楚认知承包土地的权利义务的基础上，自愿承包土地或者自愿放弃土地承包权，政策应该保护承包土地的自愿，更应该尊重放弃土地承包权的自由。公平是指对个人自愿所产生的占有欲望的约束，是为了保障其他人的自愿所产生的适当欲望可以实现。

　　③适度与有偿是对土地资源占有者之间的资源平衡和资源占有者与让渡者之间的利益平衡的两个平衡原则。适度是指一户农户承包的土地面积要适度，这个适度的“度”应该用自愿承包土地的劳动力和土地资源的多寡权衡，在目前情况下，笔者心中理想的“度”是一户种地农户的年纯收入在6-10万元之间。有偿是指农户应该有偿承包集体土地，但承包费也要讲求适度，具体理由有三：一是将集体所有成员共同所有的土地让渡于一部分成员承包，这部分成员得到的土地利益应该分出一部分给予让渡承包权的成员;二是有利于稳定职业农户的土地承包经营权，消除租赁他人土地经营权的不稳定性;三是土地承包费可以设定在一个合理的区间内，比如根据土地耕种条件的不同，每亩每年的承包费相当于“耕地地力保护补贴”的1.5--4倍;四是建立老农土地养老制度需要资金来源，将每年收取的土地承包费纳入老农养老基金，这项资金的年度总额如果按照“耕地地力保护补贴”1.5--4倍的中位数计算，全国可以达到4500亿元以上，是每个达到养老年龄的农民可以公平享受的社会福利保险。

　　④有利于发展生产和实现分配正义是农业生产要素优化配置的两条根本原则，它是新时代中国特色社会主义农村集体经济制度的创造性、全面性升级。有利于发展生产是指通过自愿放弃承包权与自愿承包土地并且在享受权利的同时与承担相应义务相结合，使农业生产要素配置科学合理，由原来的农户户户承包发展到今后的愿包者、适包者承包，由原来的一户多块发展为一户1--2块，由原来的远近搭配、肥瘦搭配优化为由自愿呈报承包费调节，这样既有利于整体地力保护，也有利于现代耕作技术的适用和发展。有利于实现分配正义包含两个方面的含义：一是将集体经济组织内部成员平等享有土地承包权转化为平等享有土地利益的权利，可以通过收取土地承包费纳入老农养老基金，使全部农民进入养老有保障的时代，这既符合全部农民根本利益，也符合社会公平正义的要求。二是在农民对土地生产价值和自身条件的认知和评估的基础上，农户以自主选择地块、自愿确定承包费数额的形式竞争认包，在预先设定的承包费区间内认费高者得包，没有取得承包权的农户对没有发包出去的土地再进行下一次认包，以此类推下去，直到所有自愿认包农户的98%以上都得到承包地为第一轮竞包结束。剩余的未发包出去地块开始第二轮竞包，方法同第一轮竞包方法。具体操作可以采用如下程序步骤：

　　1)乡(镇)派员进驻村委会现场指导、全程参加、全面监督村集体的土地发承包工作，所派人员对发承包过程中出现的腐败行为和违法违规行为承担法律责任和纪律责任。

　　2)由乡(镇)派驻人员和村委会成员组成“土地发包委员会”，向全体村民释明关于土地承包的法律、政策和本集体拟定的具体实施规则和操作细则，用一定的期间供村民对本集体拟定的实施规则和操作细则进行广泛酝酿讨论，在酝酿讨论期间结束后，综合本集体成员的意见和建议再对实施规则和操作细则进行修改补充，修改补充后交村民大会或者村民代表大会表决通过。经表决通过的实施规则和操作细则是发承包过程必须遵守的规矩。

　　3)具有本集体成员资格的农户根据自愿原则申报参加土地有偿承包的竞包土地承包经营权，未申报的视为放弃集体土地承包经营权。申报使用《自愿竞包申报表》(下文简称《申报表》)形式，申报表除填载农户代表人和共同承包人信息外，还要填载愿意接受在当地“耕地地力保护补贴”的1.5(用具体金额表示)—4倍范围内的承包费参与竞包、填载自愿缴纳竞包信誉保证金若干元(具体金额在表决通过的实施规则中确定)，在申报期间结束时仍未缴纳竞包信誉保证金的视为放弃集体土地承包经营权。

　　4)村委会将所有《申报表》进行审核统计，按照通过审核的《申报表》统计的数量，将本集体土地划分为面积接近的、相当于《申报表》统计数量1.5倍左右的地块，统一编号、注明地名和面积，然后出榜公布。让竞包农户对地块的具体情况进行具体认知，准备进行竞包。

　　5)第一轮第一次竞包。竞包不同于竞标，竞包是为了实现本集体成员之间对土地利益的分配公平正义，而竞标是为了实现发标者利益最大化。所以，竞包的规则和程序也有独特之处。首先，由发包委员会在规定的时间内按照统一规定的形式将统一制作的《竞包书》及其“封袋”发放给竞包农户，《竞包书》表格形式，内容包括竞包农户代表人基本信息、户内被代表人基本信息、本轮竞包所竞包的地块名称、编号、面积(一户只能竞包一块土地)、自愿缴纳土地承包费的竞包价金额(必须在设定的限费区间内)、自愿承包年限(可以分为30年、20年、10年三个档次，供承包人按照自己的年龄和身体状况选择)，还有签名、捺指印。“封袋”正面只有村委会名称和竞包农户代表人姓名。竞包农户将《竞包书》填写完毕后将其装入封袋，封好后按指定的时间及地点交于土地发包委员会。然后等待发榜公布准包公告。

　　6)开包。土地发包委员会在规定的时间、地点及应该参加的人员在场的情况下清点“封袋”数量、登记竞包人姓名，然后剪开“封袋”，取出《竞包书》。将《竞包书》上记载的信息同时填写在纸质表格上和录入电子档案。待填录全部结束后，进入评包程序。

　　7)评包。㈠《竞包书》表达的自愿缴纳承包费低于或者高于设定的承包费区间的为无效《竞包书》;㈡有效《竞包书》表达的自愿缴纳承包费高者准包;㈢最高自愿缴纳承包费的数额相同的《竞包书》等于或者高于两份时，原拥有土地承包经营权农户的土地在该竞包地块内的竞包人优先准包;如果有两份或者以上《竞包书》的竞包人原承包土地都在该竞包地块内，面积大的优先准包;如果有两份《竞包书》的竞包人原面积相同，竞包年限长的竞包人优先准包;如果依序使用以上评包办法还不能确定准包人，就以身份证显示的年龄小的优先准包;㈣竞包人在规定范围内自愿缴纳承包费高者优先的原则下，如果竞包地块不涉及竞包人与该地块的原承包关系，适用以承包费高者优先、竞包年限长者优先、竞包人年龄小者优先为顺序来确定准包的原则。

　　8)定包。经过7)的评包程序，已经被竞包人选准的所有竞包地块就可以落实为一块一户。土地发包委员会将落实为一块土地一户农户的土地拟定具体承包人，制作土地档案并且发榜公示。公示榜应该具有以下内容：拟定的土地承包人姓名、身份证号码、土地名称及编号、土地面积及承包费数额。公示期不应少于5天，给村民有充足的监督时间。公示期内享有监督权的村民提出异议的，应该及时复核，复核结果及时出榜公布。公示结束后，及时与拟定的承包人签订承包合同。所有已经落实的承包关系的承包合同签订完毕后，就是第一轮第一次竞包结束。

　　9)第一轮第二次竞包。本次竞包是范围限制性竞包，参与竞包的人员只限于第一次竞包没有取得一块土地承包权的竞包人，竞包的土地只限于第一次竞包没有包出去的地块。第一轮第二次竞包的程序规则和评包、定包规则与第一次竞包相同。

　　10)第一轮第二次竞包后仍然不能实现所有竞包户(总数减2户)每户一块承包地时，依照第二次竞包的程序和规则进行。可以依次进行多次竞包，直至达到没有签订一块土地承包合同的竞包农户不足3户为止。此时第一轮竞包结束。

　　12)第二轮第一次竞包。本轮的竞包主要是让50%左右的竞包农户得到第二块土地的承包权，并且解决第一轮没有包到地的两户或者一户的竞包人的承包权问题。本次评包对第一轮没有包到地的竞包人可以给予适当照顾，以其自愿填报的承包费数额为基数，再增加20%为评包参照数额进行评包，对其定包后的实际承包费仍然为其自愿填报的数额。除照顾第一轮没有没有包到地的竞包人以外，其余程序和规则同第一轮规则。

　　13)第二轮第二次竞包。本次竞包是最后一次所有本集体成员资格人平等主义竞包，竞包程序和规则完全依照第一轮第二次的程序和规则进行。本次竞包结束后，如果还有未承包的地块，就转入有限扩大资格范围的竞包。

　　14)第三轮竞包。本轮竞包是有限扩大资格范围的竞包，目的是让所有应该承包的土地都得到落实。本轮第一次竞包应该扩大到本集体所有申报竞包的成员，不论其前两轮取得承包权的多少。如果经过本次竞包还有未被承包的土地，就转入本轮第二次竞包。本轮第二次竞包应该将承包资格继续扩大，可以扩大到居住在本村但不具备本集体成员资格的居民和本乡镇其他集体经济组织的成员。

　　15)所有承包集体土地的承包户与发包的集体组织，都必须遵守法律法规的规定和承包合同的约定，所有违法和违约都应该严格追究，负有追究责任的主体不作为的，必须承担渎职责任。

　　今后三十年的新时代中国特色社会主义农业发展，必须在坚持农村土地集体所有制的社会主义道路上，以建设法治农业、契约农业为保障，以培养职业农民、知识农民为基础，以倡导科学种田、勤劳致富为动力，以保障国家粮食安全、国内农产品市场供给平衡为目标，以防止非农社会资本圈占土地、操控农业为防火墙，力争在本世纪中叶实现具有中国特色的高水平社会主义农业现代化。

四、改革国家征地补偿政策 更加公平地分配土地补偿金

　　为了保障国防用地、国家基础建设和公益事业建设的需要，国家向村集体征收土地所有权和向农户征收土地承包经营权是不可避免的，但土地征收补偿金的分配必须公平合理。在保障失地农民基本生存权和劳动权的基础上，要防止封建地主意识和资源私有的资本主义心态损害社会主义公有制的价值体系。

　　(1)国家在农村征地向农户征收的只是土地承包经营权，并非所有权，因为土地所有权归集体公有，所以农户只应该享受失去土地经营权的补偿。这个补偿的标准应该是多少呢?笔者认为，按照当地前三年其中最好一年年景亩产值的1.2倍乘4年计算补偿，4年后视情况决定是否认定其为适用失业保险制度的对象是最为合理的。具体理由有二：

　　①集体经济组织内农民是社会主义劳动者，不是封建地主，也不是农业资本家，不应该因为当时占有集体资源而偶然一日暴富，否则就背离了社会主义本质。社会主义社会的基本保障在这种情况下是应该保障其生存权和保护其劳动权。

　　②为什么笔者认为补偿标准应该是按照当地前三年其中最好一年年景亩产值的1.2倍乘4年计算合理呢?因为最好年景亩产值的1.2倍就已经保证了农户的基本年度土地收益，4年是为农户转行就业留出的合理时间。古语说，“三年学个手艺人”或“三年学个买卖人”，现在的职业技术学校的学制也是三年，失地农民可以利用三年的时间学习，一年的时间实习，就可以进行转行就业。对四年后因特殊情况无法实现就业、但还达不到享受土地养老金条件的，视情况决定其是否适用失业保险制度。这就从根本上保障了失地农户的生存权和劳动权。

　　(2)国家征收集体土地所有权，应该支付的征地补偿金应当直接划入老农土地养老基金，成为土地养老基金池中一溪活水。

五、建立老农土地养老金制度和乡民陵园制度

鼓励老农退地休养

　　只有建立适当的土地养老金制度和恰当的乡民陵园制度，才能让老农解除养老之忧和丧葬无地风险，达到鼓励老农退地休养的目的。

　　(1)建立适当的土地养老金制度。这里的适当分为两层含义，一是制定老农享受土地养老金适当的年龄条件和事实条件，二是适当确定老农每月可以享受土地养老金的数额。这两项内容是否适当，对未来三十年的农业农村发展和走向影响非常深刻。

　　①老农享受土地养老金适当的年龄条件和事实条件，关系到老农本身的利益保护、国家筹措这项基金的难度、传统农民向职业农民过渡的基本条件、以及社会公平正义和农业农村内部的公平正义。综合考虑以上因素，在社会主义核心价值体系的规范下，实事求是的分析问题、解决问题，是争取老农支持农业生产要素优化配置的前提。在笔者看来，老农享受土地养老金的年龄应该确定在65周岁正负1周岁的范围内，事实条件是其已经放弃或者退出了土地承包经营权。理由有四：

　　第一，结合当下我国农民体能素质和农耕技术水平而论，65周岁左右的农民一般仍然具有经营30—50亩土地的能力，他们既具有丰富地传统农耕知识和技术，也可以接受新农耕技术的推广和运用。55—65周岁的农民是目前种地的主力军，目前的农业社会还离不开他们的劳动。

　　第二，据国家统计局公布，2023年底全国60岁以上人口为29697万人，65岁以上人口为21676万人，二者相差8021万人。笔者没有找到农民老年人口的数据，按自己的感觉估计，农民老年人口肯定可以占老年人口总数的70%以上，如果这个估计成立，60岁以上的农民可以达到20793万人以上，65岁以上的农民可以达到15173万人以上，二者相差5620万人以上。老农65周岁以上享受土地养老金要比60周岁以上享受少5620万人以上，可以大大减轻国家筹措这项基金的难度。

　　第三，我国现在的农业模式和土地制度是中国共产党领导中国农民革命跳出封建均田、垄断、再均田、再垄断的周期律的基础上发展起来的具有明确权利和义务的社会主义本质的集体主义，过去不具有殖民主义烙印，今后也必须杜绝参照殖民主义农业模式，过去不具有资本主义色彩，今后也应该反对资本主义操控农业发展方向。今天的传统农民向职业农民稳定过渡，需要经过一个老中青农民相互结合、相互交流、相互印鉴的过渡阶段，这一阶段需要老农的参与。

　　第四，对65周岁左右脱离土地的老农给予土地养老金待遇，不会冲击社会普遍价值观下的公平正义，也不会冲击农业农村内部的公平正义。因为，一是目前农民的养老保险只是城镇职工平均养老保险的1/30左右，就是加上土地养老保险，也不可能达到城镇职工养老保险的1/3，社会不会因为羡慕而产生嫉妒性谴责。二是农业农村内部，今后的每个农民达到条件后都可以享受此种待遇，符合人们对公平正义的一般认识。

　　②退地老农每月可以享受的养老金数额要适当。这里的适当是两个客观条件的平衡，一是保障老农的实际生活水平要高于目前全国各地区最低生活保障标准，二是充分考虑国家筹措基金的能力，这两个客观条件达到平衡，才有可能进行实际操作。在笔者看来，一名老农每月的土地养老金达到当地最低生活保障标准的1.2—1.3倍为目前的适当数额。因为这个标准既是客观上可以实现的标准，又是中国老农彻底脱贫的长远实践。65周岁左右享受土地养老金的老农全部退出“低保”，这项财政支出同样可以转入老农土地养老保险基金。

　　③上文为老农土地养老基金筹措找到了四个来源，即现行农业支持保护补贴2000亿元以上，集体土地承包费4500亿元以上，集体土地所有权被征收补偿若干，老农退出“低保”若干。全国65周岁以上老农约达到1.5亿以上，如果每人每月平均按700元估算，全国一年需要基金12600亿元。年基金缺口可能在4000亿元左右，如果中央和地方共同努力，是可以解决的。

　　(2)创建乡民陵园制度是在继承传统文化、尊重公序良俗的基础上改革丧葬、移风易俗、节约土地、改善生态和便利民众的农村新改革。

　　①“死者入土为安”，这是中国几千年农耕文化形成的公序良俗，它具有卫生防疫价值、孝亲敬祖涵义和慰藉生者作用。在目前农民的认识水平上，我们只能进行资源节约型和环境友好型改革，不宜全面废止土葬习俗。

　　②《土地管理法》第三十七条第二款虽然规定“禁止占用耕地建窑、建坟”,但在很多地方由于土地条件的限制，农民对“建坟”一词作了有利于自己的理解。农民认为，在耕地上只起坟丘而不建坟盘就不能算是真正意义的“建坟”，因为在很多地方，他们如果不这样理解就无法为死者安葬。其实在耕地内建立坟丘不只是占用了一定的土地，更重要的是给农田水利化、机械化带来很大不便。

　　③就农民的收入水平和经济能力而言，农民丧葬用地还不具备商业化条件。就传统农耕文化和乡村习俗而言，农民丧葬用地不应该推行商业化。就鼓励老农退出土地承包经营权而言，也必须为农民无偿提供丧葬用地。以乡镇为基本单元建立农民陵园是最科学的选择。

　　④笔者主张一个乡镇建立2—3处乡民陵园，主要有两方面的考虑。一是考虑当下农民的接受程度，现在的农民基本上不相信具有浓重迷信色彩的风水说，但也尽可能地规避丧葬陋习中的诅咒。比如，发灵路线避开“天坑”方向。二是考虑非耕地供给条件，乡民陵园使用的土地应该为未垦殖的山地、效益底下的林地或者功能微弱的草地。借建设陵园之机，将生态建设与丧葬文化糅合为具有时代意义的绿色景观，实现以墓为主、以林护墓、有路相通、有“水”怀抱的一体化“新风水”陵园建设。

　　⑤凡具有本乡镇辖区内集体经济组织成员资格的农民，都应该无偿享有葬入乡民陵园的权利，并由陵园管理机构以死者登记的葬日先后为顺序，严格按照预先设定的序号免费提供建好的夫妻合葬墓穴。凡非本辖区集体经济组织成员申请入葬乡民陵园的，都必须一次性收取土地使用费、墓穴建筑费和陵墓管护费，并且严格按照规定的顺序和序号使用墓穴，决不能任由有钱有势之人自由选择墓穴，以保证善良平等的新风俗不被钱势主导的伪“风水学”摧毁。

　　⑥在乡民陵园建立后，如果仍然有人还在耕地内“建坟”或者“埋坟建丘”，应该分情况严格处理。建有坟盘的，必须留下坟丘、毁掉坟盘、恢复耕地，然后按坟丘面积计算收费和罚款。只有坟丘的，按坟丘面积计算收费和罚款。但要绝对禁止强制挖坟掘墓。合理的收费应该是：按照当地统计局前三年单位面积平均年收益*坟丘占用面积*300年计算土地使用费。然后再根据情况处以相当于土地使用费1—3倍的罚款。

　　⑦不具备建立两处以上乡民陵园或者不具备建立乡民陵园的乡镇，应该与相临有条件的乡镇联合，这种联合只考虑地缘相邻，可以打破行政区域界限。

六、改革宅基地制度 恢复农村宅院传统功能

　　农民宅院的功能不同于城市楼房，城市楼房只具有居住功能，而农村宅院除居住功能以外，生产功能非常突出。早在2300年以前，儒家亚圣孟子在“制民之产”的章句中就将宅院的生产功能表述的入木三分。孟子主张的“五亩之宅”实际面积相当于现在的约1.45亩，这个标准是根据战国时期的土地资源情况和生产力水平提出的，虽然不能适用于现代农村，但其中蕴涵的富国养民思想仍然值得我们借鉴。

　　现行《土地管理法》第六十二条第一款的基本原则在1986年创立本法时就有，其渊源来自七十年代的宅基地审批政策。当时农民的居住条件基本上还停留在土改时期形成的房屋产权上，农户家庭经过二三十年繁衍，兄弟分户同宅居住、父子分户同宅生活的现象非常普遍。当时的政治背景是割资本主义尾巴，农民的口粮由集体统一管理、按月分发，农户没有大牲畜和配套农具，就连农家肥都是由集体统一管理、统一调配，所以当时农户的宅院功能也只是以居住为主而已，不需要为宅院的其他功能配置土地面积。以笔者所在县域为例，当时规定，人均耕地面积在3亩以上的村庄一户一宅的宅基地审批面积为3分土地(与现行山西省农村宅基地审批管理办法规定的200平米相同)，人均耕地面积在3亩以下的村庄一户一宅宅基地的审批面积为2分土地，旧有宅基地面积保持历史形成的现状。当时允许宅基地使用权随同房屋产权在本村集体成员之间流转，并且配套了契税政策，税率为3%，经过契税的契约上面盖有“土地归国家所有”的印章。

　　我们今天讨论如何对待宅基地问题，首先要先弄明白以下几类客观事实所反映出来的客观矛盾，只要站在维护农民合法利益和保护传统村落的立场上，本着以化解矛盾和振兴乡村为原则的思路研究讨论宅基地，就可以得出尊重历史、客观公正、和谐发展的创新理论。目前明显突出的矛盾主要有：一是3分宅基地不能满足经营30--50亩粮田农户的生产需求;二是限定一户3分宅基地会消灭农民的宅院经济(也称庭院经济);三是农村闲置宅基地由谁盘活，怎么盘活;四是依照《土地管理法》第六十二条第一款规定执行，如何对待历史形成的宅院和依继承法取得的宅院;五是如何解释《土地管理法》第六十二条第一款与该条第六款的表述矛盾。

　　(1)3分土地是200平米，目前普通城市的普通家庭户居建筑面积也在100平米左右，农户也按这个标准建造居室，需要100平米土地，剩余的100平米院落是无法满足经营30—50亩土地的需要。经营30—50亩土地的农户，普遍需要一台30马力以上的拖拉机，以及与拖拉机配套的深耕犁、旋耕机、播种机和旧地膜收集耙，还需要配备一辆农用三轮车和一台除草机，再加上一辆代步电动三轮车，农户院内一般还需要配套厕所和粪便腐化池。100平米的院落是无法将以上机具和设施布置停当的，这还没有考虑短期储粮设施。

　　(2)如果严格限定农户一户一宅宅基地，并且面积不能超过现行相关标准，势必将消灭传统农民的宅院经济(或称庭院经济)和宅院文化。宅院经济可以追溯到中国伟大民本思想家孟子的倡导，其在2300年前就具有相当重要的民生价值和养老价值。经过2300余年的实践，到现在为止，宅院经济价值和社会价值显现出了前所未有的重要性。一户农宅，如果按照当地气候条件栽种五六棵果树(广义上的果树)，到盛果期一年的产值可以达到2000元，树下养鸡六七只，一年产值六七百元，再种几畦蔬菜，四口之家半年多的时间不用市场买菜。拥有半亩宅院，一对贫困线边缘生活的老农夫妇也能四季有蛋、三季有果，这是经济价值。房舍林园融合，粪土埋于树下，绿翠掩于门厅，让近宅者吸气陶醉，帮远宅者防风固沙，这是宅院的生态价值。高楼大厦走出的帅男靓女要寻觅根文化，专家学者要探究文明起源，活着的人想知道自己的生命靠什么维持，追求食品安全的人想知道什么是绿色，你只能到访农民的宅院，这就是宅院的文化价值。当代人不能用高楼生活观去理解和评价宅院经济和宅院文化。

　　(3)现实农村宅基地问题是因为理论混乱造成了尴尬局面。经过十几年的城市化运动，农村的空心化是众所周知的。随着农村空心化的发展，农村闲置宅基地、特别是闲置宅院的数量大量增加。近几年我们的法律和政策都在呼吁盘活农村闲置宅基地和闲置住宅，但又对农户之间以转让形式盘活宅基地和闲置宅院设置了不可逾越的法律障碍。那么，这些闲置的宅基地和住宅该由谁盘活?该怎么盘活?有很多专家学者提出了民宿旅游开发、发展乡镇工业等，说白了就是将资源让渡于资本。民宿旅游开发只能是拥有特殊资源的万里挑一的村庄实施，如果多数村庄参与，要么就是在扯淡的口号下混政绩，要么就是崩盘烂尾。改革开放四十余年，我国的工业布局基本形成，远离中心城市的乡村已经不具备发展工业的优势，如果将城市淘汰的工业引入乡村，在乡村现有的治理水平和治理能力下，势必是污染环境、破坏生态、逃避监管、资本作恶。资本只有在严格、并且严厉的法治环境中运行，才能服务于社会。资本如果遇上善良忍让、瞻顾情面、特别是乘人贫困危难之机，就会将资本的抽恶性表现的淋漓尽致。

　　(4)严格依照《土地管理法》第六十二条第一款的规定对待农村宅院，完全可以说是有法必依。但如何解决历史形成的宅基地超标宅院和依法继承取得的宅院又是法律运行中必须面对的问题，这不仅牵涉城乡居民财产权平等保护问题，还牵涉新旧法律冲突、土地法律与财产法律冲突的问题。

　　①《土地管理法》第六十二条第一款规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”这条法条没有但书规定，也没有特殊情况的变通规定。从法条的字面含义理解，就是说农村村民一户只能拥有一处宅基地，并且不得超过本省级行政机关规定的面积标准。以山西省为例，就是说一户农户的宅院占地面积不得超过200平米。这样的规定既没有考虑如何对待历史上合法形成的面积超标宅院，也没有考虑依继承法取得宅院的农户变为一户两宅、甚至一户多宅的情况。法律规则与农村不动产占有现实之间的矛盾不仅使农民的财产权处于不稳定状态，更重要的是动摇了农民发展宅院经济的恒心。孟子在“制民之产”的章句中讲：“若民，则无恒产，因无恒心。”这个道理很简单，如果想让一个七旬老人栽培一颗十年后进入盛果期的长寿果树，那就必须先保障果树将来的采摘权归属于其子孙，否则其宁可不栽树。

　　②我国农村宅院权属来源的法律渊源和政策渊源在不同时期表现的形式和内容不同，按时间顺序排列为：

　　第一，中华人民共和国建国前后的土地改革时期，人民政府将经过土改确权的房屋产权和土地产权用颁发《土地证》的形式加以确认。当时达到一户一宅标准的农户绝大多数是中农以上阶级，广大贫下中农基本都是两户一宅、甚至是三户一宅。当时的宅院面积比农业合作化时期批建的要大不少，如笔者住所附近村庄，正五间宅院占地多在7.5分(500平米)左右，正三间宅院占地多在4.5分(300平米)左右。

　　第二，土改到高级农业合作社成立(1956年)期间。这一时期农村人口除应征参军以外，向外的流动性可以忽略不计，农户自建新宅院的只有在村内或者村边有适宜做宅基地的自家土地、并且是多子家庭因新户分立需要、且具有相应财力和劳力的，因此在这一时期产生的农民宅院比较少。

　　第三，高级农业合作社到联产承包期间，农业合作社社员从入社之时起，就将住宅以外的土地全部入社作为集体共同所有的资源。这一时期大约经历二十五年，前期七年是农民集体主义狂热期，用两年多的时间就进入了人民公社阶段，在人民公社大跃进、大生产、以及提前进入共产主义的大食堂运动的推动下，农民对私有住宅的持有欲望大大降低，这一时期基本没有农民私宅建设。直到经历了三年自然灾害和中苏论战的重叠时期的1963年以后，中国农村和农民才恢复到集体主义冷静实践期，这一时期的农村发展都是在严格地计划指导下进行，农民的住宅需求同时也纳入了地方政府的计划。在这十七八年的时间内，乡政府(当时称人民公社)每年批准建新住宅的农户占总农户的1%左右，并且按照上级规定的土地面积审批，各村(当时称生产大队)为了减少申请建新宅农户的分配争议，都将三五年的指标合在一起申报。由于当时村内有一些可以利用的空地，村集体为了与原有宅院协调，新批宅基地的占地面积都大于实际审批面积。即使是村边另行规划新的宅基地，由于传统原因和乡亲主义影响，划拨给农户实际使用的宅基地也都大于审批的面积。多数农户为了筹集建新住宅的资金，就将原住宅归并(一种按产权相连原则对特定对象的转让形式)给同宅院居住的其他农户，一户农户建新宅，同时改善两户农户的居住条件，村集体也是乐见其成，得到归并房屋的农户再向政府纳几元钱的契税，就合法取得了房屋产权和相关的集体土地使用权。

　　第四，农村土地联产承包责任制以后，出现了一个集中释放住宅需求的时期。农民联产承包土地二三年以后，人们的吃饱问题已从根本上解决，但出现了两类新的矛盾，一是原有的住宅条件不能适应小农经济农户的生活与生产相混合的实际需要，二是农业富余劳动力还没有释放出口。上世纪八十年代中后期，是农户实现一户一宅的时期。当时只要是已经分户或者准备分户的家庭，只要向集体缴纳少量的土地使用费就可以申请宅基地使用权。当时农村的富余劳动力还未向城市大量流动，村民只用少量工本资金、甚至相互帮工就能起房盖屋。

　　第五，十八大以后，政府在农村先后实施了危房改造和移民搬迁工程，这是国家投资帮助农民改善居住条件的惠民工程。

　　③如何判断农民的农村宅院是否违建、是否面积超标准，不能仅仅依靠《土地管理法》第六十二条第一款的规定判断，必须尊重客观历史事实，必须保护农民对合法财产的继承权，必须要对市民可以拥有多套住宅和商铺而农民只能一户一宅并且不能超过规定面积作出合理解释。虽然《土地管理法》与民事法律相比具有特别法的优势地位，但其不应该以优势地位冲击农民的合法财产权、继承权和国民财产权平等保护的普遍价值观。

　　(5)如何解释《土地管理法》第六十二条第一款与该条第六款的表述矛盾，是能否合理盘活利用闲置宅基地和闲置住宅的关键所在。该条第六款规定：“国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。”该条第一款规定的要点是一个“只能”，一个“不得”，即一个限制性规定，一个禁止性规定。第六款规定的要点是一个“允许”，一个“鼓励”，即一个自由选择性规定，一个提倡鼓励性规定。从第六款的规定看，立法者是了解了空心化的农村有大量闲置宅院残垣断壁、杂草湮人，希望把这些不应该入睡的资源“盘活”，因此提出“允许”和倡导“鼓励”。但是，第一款规定的限制性“只能”和禁止性“不得”已经将作为农村主体居民的集体经济组织成员参与“盘活”，取得合法权益的可预见性消灭。缺失获取权益的可预见性，“鼓励”一词只能躺在法条的条文中沉睡，等待资本与权力相结合时激活。

　　①目前农村的住宅是处于一种不足与闲置共存的不平衡的过剩状态，在未来的二十年内，随着40后、50后、60后老人的逐渐离世和其子女不愿返乡，这种过剩状态还会逐渐加剧。我们的社会现在就应该拿出应对之策。笔者主张，以建设农宅与园圃相间、住宅与园圃相融的生态农村为出发点，将美丽乡村建设与保护传统农耕文化融合发展。笔者反对企业资本涉足农村宅基地，也不赞成政府用大量财政资金搞面子工程。

　　②盘活农村闲置宅基地和闲置住宅，应当以集体经济组织成员为主体，以具有本村籍贯资格的个人为辅体，配套禁批限批新宅基地的法律法规，建立无限期宅基地使用权与有限期宅基地使用权相结合和宅基地无偿使用与有偿使用相结合的制度，赋予闲置宅基地和闲置住宅在村域内的产权流动性，让其在产权流动中活起来。

　　③笔者认为，非因政府组织移民搬迁原因为移民划拨宅基地以外，政府可以在三十年内禁止对宅户比达到1:1.2以上的村庄审批宅基地，对宅户比达到1:1以上的村庄严格限制宅基地的审批。在这种禁止和限制的环境下，要促进闲置宅基地和闲置住宅的流动，适当放开农户拥有宅基地的面积，鼓励有条件的农户在不侵犯公用土地的情况下建设住宅与园圃相融合的传统化农宅，鼓励有条件的农户将闲置宅基地或者废旧住宅改建为园圃。国家承认农民的住宅财产权和园圃土地使用权，以扩充农民收益渠道的形式促进农产品市场供给和加快生态乡村建设。

　　④历史性的宅院的权属比较复杂，虽然多数宅院的权利主体是本集体经济组织的成员，但也有一定数量的宅院是因为继承或者举家迁徙的原因现权利主体不清或者权利主体非本集体成员。这对盘活闲置的老旧宅院是客观障碍。笔者认为，农村宅基地建立无限期使用权与有限期使用权相结合和宅基地无偿使用与无偿使用相结合的制度，是化解这一障碍的和谐途径。

　　1)具有本集体经济组织成员资格的农户建筑的住宅与园圃相融合的宅院面积限制可以扩大到600平米以内，利用闲置宅基地或者闲置旧宅院单独改建的园圃不计算在宅院面积内。在规定面积内宅院土地使用权不限期并且不缴费不纳税，超出规定面积在100平米以内1平米1年缴纳1元土地使用税，100平米以上部分1平米1年缴纳2元土地使用税。园圃土地使用权为50年，在50年内不缴费不纳税，50年以后依到时的法律执行。经乡镇政府批准将园圃再改回宅基地的，依照宅基地的规定。

　　2)不具有本集体经济组织成员资格、但具有本村籍贯资格的个人在村内有房屋产权的，或者通过继承获得房屋产权的，如果其本人不愿出让房屋产权，须在二年内向乡镇政府申请宅基地使用权(宅基地使用权的期限可以分为30年的中期和70年的长期)，获得宅基地使用权后，每平米每年须缴纳1元土地使用税。房屋产权人如果20年内不向乡镇政府申请宅基地使用权，或者申请宅基地使用权后累计20年不缴纳土地使用税的，视为其已经放弃了该房屋产权，该房屋产权连同宅基地使用权由村集体同时收回。

　　3)集体经济组织内部成员为了方便对宅院的经营管理，成员之间进行宅基地或者宅院互换，经村集体证实，乡镇政府复核，县政府变更登记并且更换证书。集体经济组织成员之间或者集体经济组织成员与具有村籍贯资格的个人之间，转让房屋产权的，应该在建立契约后缴纳3%的契税，在完税后办理登记变更和更换证书。

七、建设新时代中国特色社会主义新农耕文化

培育新时代职业农民

　　建设新时代中国特色社会主义新农耕文化与培育新时代职业农民是两个不可分割的课题。前者引导着后者的职业伦理取向，指导后者认知自身职业的社会价值和社会责任，协助后者辨认外来技术的真伪和优劣，陪同后者成长为社会主义新时代职业农民。后者是前者最重要的活的载体，承担着对前者吸纳、消化、发展、创造和传承功能。

　　(1)新时代中国特色社会主义新农耕文化的含义是什么?笔者认为：新时代是指我们的社会、科技、生产模式和生活模式进入了新时代;中国特色具有两层含义，一是我们的传统农耕文化具有中国特色，二是我们的社会主义农业具有中国特色;社会主义是我们国家的政治道路，新农耕模式必须符合社会主义初级阶段的农业生产关系和适应农业生产力的发展;新农耕文化不是凭空创造的，而是在坚持中国共产党的领导、坚持社会主义道路、坚持改革创新、坚持以人民为中心的原则指导下，通过创新、实践、总结、纠错纠偏逐步沉淀积累的。

　　①新时代的社会是建设社会主义民主和社会主义法治的时代，但也是社会主义路线与各种反社会主义势力斗争的时代，同时还是科技爆炸和信息泛滥的时代。针对这些主要时代特征，农民需要增长应对能力：一是人民拥有广泛言论权，只有对国家和社会有利，就可以得到国家和社会的支持和肯定，农民需要用好权。二是人民拥有广泛的监督权，可以监督任何公权力的行使和行使者，并且可以谴责任何非道德非正义的行为，农民需要有主动行使权利的意识和能力。三是社会已经进入法治取代人治、文书契约取代口头承诺的公正和诚信为主流的时代，农民应该尊崇法治、抵制人治，尊崇文书契约、少用口头承诺。四是科技爆炸时代良莠不齐，有许多不成熟、甚至是假科技夹杂其中，农民需要有辨别能力。五是信息泛滥时代真假混淆，农民要有验证能力。

　　②中国特色在三农领域具有两层含义。一是传统农耕文化特色，即以农户为基本生产单元的原住民农业特色，以周期性平均地权为调和阶级矛盾的反对土地过度集中的农业文化。二是社会主义农业特色，我国的社会主义农业是在传统农耕文化的基础上发展起来的，解放战争时期随着解放区的建立和扩大，我党在解放区进行的土地改革是中国历史上最彻底、最公正的均田运动，1956年国家完成了对农业的社会主义改造，农村土地由私有制转变为集体所有制，以农户为基本生产单元转变为以村集体为基本生产单元，从此中国跳出了均田—土地集中—再均田—再集中的周期律。以村集体为生产单元的农业模式经过25年的实践，党的领导人发现以村集体为基本生产单元的农业生产模式超越了社会主义发展阶段，决定在集体土地所有制不变的情况下，以家庭承包责任制的方式恢复以农户为生产单元的双层经营模式。双层经营模式既保证了社会主义农业的本质，又适应了社会主义初级阶段发展的客观规律。

　　③社会主义是一个漫长的历史发展阶段，目前和今后的一段时期内，我国仍然处于社会主义初级阶段。在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体，多种所有制经济共同发展的基本经济制度，同样适用于农业农村的发展。但是，农业处于国民经济的基础地位，耕地是国家的稀缺资源，粮食是国民生存的第一要素，农民是粮食最可靠的生产者，农村是中国革命和建设的供血站和化解城市危机的着陆场，我们应该高度重视保护农业的稳定发展和农村的社会主义本质不能变。我们应该严防死守，不能让资本操控农业，不能让“恒大”式的企业或“许家印”式的人物进入农业农村。目前有些资本进入农村，以合作社的名义一手集中农民的土地、抢占水利资源，一手接收专门扶持、套取国家补贴，却生产不出更多粮食，他们不是在建设社会主义。

　　④新农耕文化是在借鉴传统农耕文化的基础上，立足社会主义初级阶段的客观经济社会条件，探索发展社会主义农业、振兴社会主义乡村的文化。新农耕文化是在保持传统农民忠诚、善良、淳朴、包容的道德和勤劳精神的基础上，牢固建立爱国、敬业、诚信、友善价值观和科学发展观。新农耕文化是人与自然和谐、农业可持续发展的文化。

　　(2)培育新时代职业农民是中国社会目前面临的紧迫任务，也是未来15年内必须完成机制建设的任务。进入本世纪二十年代后，中国粮农出现了明显的断代征兆，如果任由这种征兆发展，粮农断代危机将在未来的十五年内发生。从事种植业的职业粮农的黄金年龄应该在35至55岁之间，之前的10余年是择业、学习、实践、摸索和总结经验阶段，之后的10年是求稳守成的阶段。但是，现在农村以种地为业的农民中，35岁以下的青年人几乎接近于0,因为这些年轻人的多数已经在结婚时就被要求在在城镇买房居住，并且在城镇谋求可以养家糊口的非农劳动;36至45岁的在村务农壮年劳动力不会超过3%，他们中的很多人在城镇并无稳定职业，但因无法在农村获得足以维持外出打工收入的土地资源而不愿返乡;46至55岁的成熟劳动力在村务农的很难达到10%,这些不愿种地的人都已经是城镇其他行业的成熟劳动力，有的甚至是技术能手或业务骨干，他们当然不会回乡种地;56至65岁的老年劳动力也只能占到农业劳动力总数的50%左右，这部分人的生活压力最大，儿子的房贷车贷不能不帮分担，父母的赡养不能坐视不管;70岁左右的粮农劳动力都是不应该再负重于农田的老人，他们为了维持生存尊严而还在为社会生产粮食。

　　00后的农村户籍青少年已经进入了学历大专以上的接受高等教育新时代，但我们的学校和家长已经把他们教育成了乡土不亲、五谷不分的厌恶农业劳动的人。中小学的自然、地理和生物教材不讲农业和乡土，而是从小学三年级就开始将万人最多有一人适用的英语作为必读课，并且将与语文和数学放置于平等地位，逢考必考，好像中国的文化人非要懂得点英语就不能承认似的。用万人陪读一人的教学制度去强制绝大多数学生学习离校后根本就毫无用处的语言，这不是在为社会主义培养劳动者，更不可能培养出既热爱祖国又热爱农业的职业劳动者。一个英语四级的本科大学生，却不会用方言土语与父老乡亲交流，你叫他如何搞农业?在高等教育基本普及的时代，人人学英语的教育制度的价值必须重新审视。很多农民家长在鞭策子女学习时，最常用的一句口头禅就是“你不好好学习，长大就去替爷爷种地去，看你怎么办!”我们的青少年在这种教学课程和家庭教育的双重培育下，从小就对农业产生了歧视观和恐惧感。

　　如果任由这种情况再发展15年，那么56岁以上的人都达到了70岁以上，农业劳动力就缩减为现在的13%左右，并且都是50岁以上的人，这种情况一旦到来，将是非常可怕的农业劳动力危机，必将危及国家粮食安全和农副产品供应。

　　培育新时代职业农民需要解决的问题很多，但其最重要的根本问题只有三项，即配置可以满足职业劳动的土地资源，建立职业农民三项保险制度，建立大学生务农津贴制度。

　　①配置可以满足职业劳动的土地资源是培育新时代职业农民的物质基础，如果没有相应的土地配套给每个职业农民，那么这个农民就不是职业农民，只是一个隐性失业者或者就业不充分者。给职业农民配套的土地来源只能是鼓励老农退出承包地，并且杜绝资本控制土地，防止资本控制粮食。

　　②为职业农民建立保险制度应该包括三方面的内容：一是社会养老保险，职业农民的养老保险可以参照当地最低工资标准个人缴费部分的由其本人缴费，单位缴费部分标准减半后由政府补贴。二是建立合适的农作物自然灾害赔偿保险，所谓“合适”是指赔偿限额的合适和保费比例的合适。赔偿最高限额应该设置到实际损失的60%左右，才能保住职业农民受灾后不至于破产。保费比例的合适是指职业农民个人缴纳的保费不宜过高，一般应该控制在最高赔偿限额的2%以内，高出部分政府给予补贴。三是良种和新技术实验推广保险。良种的实验和推广必须建立由保险监督和由保险承担责任的强制制度，谁售种谁承担保险责任，防止假良种侵害农民利益和破坏粮食生产。新技术推广要以提高农业生产效益为原则，谁推广由谁承担效益保险责任，防止假专家和黑心公司联合乡村不负责任的干部推广假技术和行政瞎指挥。

　　③如果希望能在将来的15年内由职业农民逐渐接替传统农民，就必须实现农民知识化。知识化的最低标准应该是大专以上学历，大专以上学历只能承认全日制高校毕业生和自考合格的自考毕业生。职业农民知识化需要一些激励措施，笔者认为，最简单、最有效的激励措施莫过于建立大学生务农津贴制度。凡拥有一定数量的土地承包经营权、并且实际由其本人经营耕作土地、同时具有全日制高校或者自考大专以上毕业证的农民，政府应该对其发放大学生务农津贴。大学生务农津贴的数额应该不低于当地最低工资标准养老金个人缴费部分的70%，这个津贴标准应该是务农大学生可以接受和政府可以负担的范围。另外，还可以设置一些农业科学研究和实用技术发明奖、检举假科学损害农民利益奖。

八、结束语

　　要保住中国的农业农村不被资本带入歧途，要保证中国人的饭碗牢牢端在中国人手中，要想在与帝国主义的大国竞争中夯实基础，要想保持农业农村的社会主义本质不被改变，就必须优化配置农业生产要素，就必须依靠农民、善待农民。在可以预见传统农民无法承担新时期的职业责任时，就应该着手培育新时代职业农民。